张建芳 包文泉 政府采购信息网 2022-02-14 17:35

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）确立了政府采购的第七种采购方式——框架协议采购。110号令2022年3月1日起施行后，此前在多频次、小额零星采购中得到广泛应用的协议供货、定点采购（以下以协议供货为例）这两种采购实现形式，在货物和服务的小额零星采购中将被取代。

 

那么，如何才能做好框架协议采购和协议供货的衔接呢？笔者认为，应当注意以下20大要点。

 

一、及时调整完善采购系统和评审方法

 

目前，协议供货没有统一的法律制度规范，实践中，各地协议供货制度差异比较大。通常第一阶段都是通过公开招标方式确定入围供应商及入围产品。第二阶段（合同授予阶段）则缺乏明确的程序和规范。为了适应框架协议采购方式的组织实施，建议按照110号令，对目前的协议供货电子化采购系统进行如下完善：

 

结合框架协议采购的“两阶段”对系统进行完善。110号令明确，框架协议采购分为框架协议订立和合同授予两个阶段。第一阶段：公开征集程序确定一到多家入围供应商并订立框架协议，第一阶段在程序规定上和目前的协议供货相近，基本适用公开招标有关规定；第二阶段：在入围供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同。第二阶段和目前的协议供货程序变化较大，要增设直接选定、二次竞价、顺序轮候三种方式。其中，直接选定为主要方式，二次竞价一般适用于采用价格优先法的采购项目，顺序轮候一般适用于服务项目。因此，应对采购系统进行对应调整和完善。

 

针对框架协议采购明确的“两种类别”对系统进行完善。110号令明确，框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购，并分别规定了两种类别的适用情形和程序。封闭式框架协议采购占据主导地位。其中开放式框架协议采购是传统协议采购电子化采购系统不具备的，应当增设相应的程序。

 

结合框架协议采购明确的“两种评审方法”进行调整：110号令确立了封闭式框架协议采购第一阶段公开征集程序的两种评审方法：价格优先法和质量优先法，价格优先法为主要方法。而目前的协议供货第一阶段普遍采用综合评分法或者最低评标价法，应依照110号令做出相应的调整。

 

二、注意“限额”是指年度采购预算

 

目前的协议供货是集中采购的实现形式，因此仅限于集中采购目录内小额零星的项目，包括工程、货物和服务。框架协议采购则包括集中采购目录以内品目的小额零星采购的货物和服务，但并不包括集中采购目录内小额零星的工程项目；框架协议采购还包括集中采购目录以外品目、采购限额标准以上的两类服务：本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务（自采自用的智力服务项目），为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目（自采他用的服务项目），以前此类项目很多地方采用定点采购的形式来实现。因此，框架协议采购和协议供货的适用范围并不一致。

 

需要强调的是，这里的“采购限额标准以上”，是指同一品目或者同一类别的货物、服务年度采购预算达到采购限额标准以上。这就意味着：每一个框架协议采购项目必须在征集公告和征集文件中载明年度采购预算，而目前的协议供货往往并没有明确的量价关系，也就没有确定的采购预算，因此，在征集入围的公告和文件中预算多载明为：0.00万元。

 

三、注意审核、备案程序等要求

 

目前，组织实施协议供货的主体（征集人）是集中采购机构。并没有统一的审核、备案程序，而110号令增加了框架协议采购的主体（征集人），明确了框架协议采购的审核、备案制度和程序，这是我们在协议供货基础上完善框架协议采购电子化平台必须考虑的。

 

110号令明确，框架协议采购的组织实施组织主体（征集人）是集中采购机构和主管预算单位（特殊情形还可以授权给采购人），主管预算单位还可以委托集中采购机构、社会代理机构在内的采购代理机构代理框架协议采购。

 

具体来说，对于集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议；集中采购目录以外品目，由主管预算单位负责征集程序和订立框架协议。其他预算单位，如医院、高校等，确有需要的，经其主管预算单位批准，也可以作为征集人组织实施框架协议采购，并按照110号令关于主管预算单位的规定执行。

 

至于审核、备案制度和程序，110号令是这样规定的：集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，采用框架协议采购的，集采机构应当拟定采购方案，报本级财政部门审核后实施；集中采购目录以外品目采用框架协议采购的，主管预算单位应当在采购活动开始前将采购方案报本级财政部门备案。

 

四、增设框架协议采购需求模块

 

110号令对框架协议采购的采购需求管理做出了明确规定，框架协议采购电子化平台应予以考虑和完善。

 

110号令第十一条规定，框架协议采购应当开展需求调查，其方式主要有听取采购人、供应商和专家等意见。面向采购人和供应商开展需求调查时，选择的调查对象一般各不少于3个，且应当具有代表性。第十二条还规定框架协议采购需求的内容应当符合以下规定：要按照《政府采购品目分类目录》，将采购标的细化到底级品目，并细分不同等次、规格或标准的采购需求，合理设置采购包；货物项目应当明确货物的技术和商务要求，包括功能、性能、材料、结构、外观、安全、包装、交货期限、交货的地域范围、售后服务等；服务项目应当明确服务内容、服务标准、技术保障、服务人员组成服务交付或者实施的地域范围，以及所涉及的货物的质量标准、服务标准、计量方式等。

 

五、注意框架协议采购的定价机制

 

很多协议供货允许生产厂商对同一采购包用多款产品混合报价，以出厂价或销售指导价为基准，对响应产品报价格折扣率。价格约束性很差。和协议供货相比，框架协议采购针对每一个具体产品，形成“最高限制单价-入围单价（协议价格）-实际成交价格”之间的递减和约束关系。在定价机制上更有约束力。

 

在组织框架协议采购时，需要特别注意以下五方面的问题：

 

一是集中采购机构和主管预算单位应在征集公告和征集文件中确定框架协议采购的最高限制单价。开放式框架协议的付费标准、限价即为最高限制单价。

 

二是征集文件可以明确量价关系折扣。

 

三是最高限制单价是供应商第一阶段响应报价的最高限价。入围供应商第一阶段响应报价是采购人或者服务对象确定第二阶段成交供应商的最高限价。

 

四是货物项目单价：按照台（套）等计量单位确定，其中包含售后服务等相关服务费用。

 

五是服务项目单价：按照单位采购标的价格或者人工单价等确定，服条项目涉及的货物费用，能折入服务项目单价的应当折入，需要按实结算的结算规则。

 

六、注意框架协议采购对供应商的特定资格

 

为了有利于项目的实施，110号令还规定了框架协议采购入围供应商的特定的资格条件和要求，这是构建框架协议采购电子化平台必须考虑和完善的。

 

110号令第十八条规定，货物项目框架协议的入围供应商应当为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商。这意味着，“生产厂家或者生产厂家唯一授权”实际上是货物项目框架协议采购第一阶段的供应商资格条件。第十八条还规定：入围供应商为入围产品生产厂家或者生产厂家唯一授权供应商的，可以委托一家或者多家代理商，按照框架协议约定接受采购人合同授予，并履行采购合同。入围供应商应当在框架协议中提供委托协议和委托的代理商名单。110号令第二十四条规定，供应商响应的货物应当是市场上已有销售的规格型号，不得搞政府采购专供。对于封闭式框架协议，供应商对货物项目每个采购包只能用一个产品进行响应。

 

七、电子化平台应包括框架协议采购必备内容

 

110号令虽然没有提供框架协议采购征集公告、征集文件、入围结果公告、框架协议的标准文本，但是均规定了它们应当具备的主要内容，这是框架协议采购电子化平台必须具备的内容。

 

110号令第二十二条规定了封闭式框架协议采购征集公告应当包括的8项主要内容、第二十三条规定了封闭式框架协议采购征集文件应当包括的18项主要内容、第二十八条规定了封闭式框架协议采购入围结果公告应当包括的8项主要内容、第三十八条规定了开放式框架协议采购征集公告应当包括的7项主要内容，第十四条规定框架协议应当包括的13项内容。

 

110号令第十五条规定：货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年。需要注意的是：此处的框架协议期限不等于合同期限。

 

八、应当建立用户反馈和评价机制

 

110号令第十六条规定了集中采购机构或者主管预算单位在组织实施框架协议采购中应当履行的7项职责。

 

其中第四项明确了入围产品升级换代规则。在性能不降低、价格不提高的前提下，入围供应商可以因产品升级换代等原因用新产品替代原入围产品，集中采购机构和主管预算单位负责审核。

 

第五项要求集中采购机构或者主管预算单位应当建立用户反馈和评价机制，接受采购人和服务对象对入围供应商履行框架协议和采购合同情况的反馈与评价，并将用户反馈和评价情况向采购人和服务对象公开，作为第二阶段直接选定成交供应商的参考。

 

九、出现6种情形之一入围供应商将出局

 

110号令第十九条规定了入围供应商应予清退的6种情形，尚未签订框架协议的，取消其入围资格；已经签订框架协议的，解除与其签订的框架协议，这包括：恶意串通谋取入围或者合同成交的；提供虚假材料谋取入围或者合同成交的；无正当理由拒不接受合同授予的；不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，经采购人请求履行后仍不履行或者仍未按约定履行的；框架协议有效期内，因违法行为被禁止或限制参加政府采购活动的；框架协议约定的其他情形。

 

需要强调的是：被清退的入围供应商，不得参加同一封闭式框架协议补充征集，或者报名加入同一开放式框架协议。

 

十、开放式框架协议供应商可申请退出

 

110号令第二十条规定，封闭式框架协议入围供应商无正当理由，不得主动放弃入围资格或者退出框架协议；开放式框架协议入围供应商可以随时申请退出框架协议。集中采购机构或者主管预算单位应当在收到退出申请2个工作日内，发布入围供应商退出公告。

 

十一、使用量大的专用耗材应考虑使用成本

 

110号令第二十六条规定了使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备专用耗材的报价要求。

 

适用范围：专用耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备框架协议采购。

 

报价要求：供应商应当对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价。评审时应当考虑约定期限的专用耗材使用成本，对仪器设备的响应报价或者质量评分进行修正。

 

征集文件、框架协议和采购合同规定：入围供应商在约定期限内，应当以不高于其报价的价格向使用框架协议的采购人供应专用。

 

十二、注意淘汰比例的特别规定

 

110号令第二十七条规定，封闭式框架协议采购确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商均不得少于2家，淘汰比例一般不得低于20%，且至少淘汰一家供应商。采用质量优先法的检测、实验等仪器设备采购，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供应商。

 

十三、补充征集供应商有特别限制

 

原则上不允许补充征集入围供应商，110号令规定在特殊情形下是可以补充征集的，就是剩余入围供应商不足入围供应商总数70%且影响框架协议执行的。

 

补充征集规则包括：补充征集规则应当在框架协议中约定；补充征集的条件、程序、评审方法和淘汰比例应当与初次征集相同；补充征集应当遵守原框架协议的有效期；补充征集期间，原框架协议继续执行。

 

十四、确定成交供应商以直接选定为主要方式

 

110号令第三十二条、第三十三条、第三十四条规定了确定第二阶段成交供应商的方式，包括直接选定、二次竞价和顺序轮候，以直接选定为主要方式。二次竞价一般适用于采用价格优先法的采购项目，进行二次竞价应当给予供应商必要的响应时间。顺序轮候一般适用于服务项目。每个入围供应商在一个顺序轮候期内，只有一次获得合同授予的机会。合同授予顺序确定后，应当书面告知所有入围供应商。除清退入围供应商和补充征集外，框架协议有效期内不得调整合同授予顺序。

 

十五、注意公告期限、公告内容等

 

单笔公告的适用情形：以二次竞价或者顺序轮候方式确定成交供应商。

 

发布时间：确定成交供应商后2个工作日内。

 

发布渠道：可以在省级以上财政部门指定的媒体上发布，也可以在开展框架协议采购的电子化采购系统发布，发布成交结果公告的渠道应当在征集文件或者框架协议中告知供应商。

 

规定二次竞价、顺序轮候确定成交供应商后2个工作日内需要单笔公告，供应商如认为二次竞价、顺序轮候过程和成交结果使自己权益受损的，可依法向采购人、采购代理机构提出质疑，进而进一步提出投诉，如果救济成功还可以继续参与竞争。

 

汇总公告的适用情形：框架协议有效期内授予的全部合同

 

发布主体：征集人

 

发布时间：框架协议有效期满后10个工作日内

 

发布渠道：省级以上财政部门指定的媒体

 

发布内容：采购人的名称、地址和联系方式；框架协议采购项目名称、编号；所有成交供应商的名称、地址及其成交合同总数和总金额。

 

十六、合同应列明实际采购数量或计量方式

 

110号令第三十六条规定，封闭式框架协议采购应当订立固定价格合同。根据实际采购数量和协议价格确定合同总价的，合同中应当列明实际采购数量或者计量方式，包括服务项目用于计算合同价的工日数、服务工作量等详细工作量清单。采购人应当要求供应商提供能证明其按照合同约定数量或工作量清单履约的相关记录或凭证，作为验收资料一并存档。

 

十七、入围外采购注意适用条件

 

110号令规定，封闭式框架协议采购中，采购人或者服务对象应当将第二阶段的采购合同授予入围供应商，也就是说，原则上不得将采购合同授予给入围供应商之外的外部供应商，但是110号令第三十七条规定：当采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，而入围供应商又不同意将价格降至非入围供应商报价以下的，可将合同授予该非入围供应商。

 

采购人要向非入围供应商采购相同货物时，须注意适用条件：实质要件是采购人证明能够以更低价格向非入围供应商采购相同货物，且入围供应商不同意将价格降至非入围供应商以下的；形式要件是征集人应当在征集文件中载明并在框架协议中约定。

 

采购人将合同授予非入围供应商的，应当在确定成交供应商后1个工作日内，将成交结果抄送征集人，由征集人按照单笔公告要求发布成交结果公告。采购人应当将相关证明和采购合同一并存档备查。

 

十八、两种情形可以采用开放式框架协议采购

 

110号令第十条规定，框架协议采购原则上应当采用封闭式框架协议采购，只有两种情形可以采用开放式框架协议采购：一是框架协议采购第一种适用情形中，因执行政府采购政策不适合淘汰供应商的，比如疫苗采购；以及受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下，并且不适合淘汰供应商的，比如在一些地方，电信服务商不足3家。二是框架协议采购第三种适用情形中，能够确定统一付费标准，并且为了更好地向公众提供服务，需要让所有愿意接受协议条件的供应商都加入的政府购买服务项目。比如，政府购买失业培训、养老、体检等服务，服务对象可持政府发放的代金券等凭单或其他证明，从入围供应商中自主选择服务机构。

 

十九、注意开放式框架协议采购程序要求

 

110号令第三十八条、三十九条、四十条规定了开放式框架协议采购的程序：征集人发布开放式框架协议采购征集公告——供应商提交申请——征集人收到申请7个工作日内完成审核，并书面通知申请供应商审核结果——征集人在审核通过后2个工作日内发布开放式框架协议采购入围结果公告，并动态更新开放式框架协议采购入围供应商信息。

 

110号令第四十一条还规定，开放式框架协议采购征集人可以根据采购项目特点，在开放式框架协议采购征集公告中申明是否与供应商另行签订书开放式框架协议。申明不再签订书面开放式框架协议的入围结果公告，视为签订开放式框架协议。

 

二十、开放式框架协议采购确定成交供应商要注意规则

 

开放式框架协议采购一般情形，确定第二阶段成交供应商的方式：由采购人或者服务对象从第一阶段入围供应商中直接选定。供应商履行合同后，依据框架协议约定的凭单、订单以及结算方式，与采购人进行费用结算。

 

开放式框架协议采购特殊情形，因市场本来就缺乏竞争，所以需要通过以量换价，统一确定付费标准，提高政府采购绩效。由集中采购机构与供应商协商确定最高限价，面向供应商或者代理商建立开放式框架协议。